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电网垄断是个烫山芋 打破之后不知“伤着”谁
作者:未知    来源:未知    点击数:1258    更新时间:2014/12/1
目前改革方案中最引人注目的就是一个,大客户直供。也就是发电能力强的电厂,主要是火电,向需求量大的制造业企业直供电,这相当于将电网高速公路化。现在打破电网的垄断似乎是各界比较一致的目标,但是请注意,电网的垄断是一个热山芋,打破之后不知道会烫着谁。我相信未来电力供给没有问题,那么能不能解决污染,提高企业竞争力,以及保证居民消费呢?大客户直供,会加大污染,保护高耗能企业,不会提高企业竞争力。而且高耗能产业继续做大,还会冲击我们的产业结构改革目标。

11月20日,国家《能源发展战略规划,2014-2020》正式公布,能源问题从改革提升到革命,达到了一个前所未有的高度。半年前,中央财经领导小组第六次会议上,习近平作为最高决策者就提出了能源革命,专门提出了能源革命的五点要求。这次的规划,可以视为将能源革命的路线变成具体的措施。与规划公布几乎同时,国家能源局也在深圳展开了电价改革的试点工作。那么作为能源改革的杠杆改革,电力改革究竟是一个怎么样的状况?中国的能源改革到底应该怎么设计自己的方向、目标、步骤,以及又面临什么样约束?南都就这些问题专访了中国人民大学能源经济系主任郑新业教授。

中国能源的三重压力

南都:上周国家正式公布了《能源发展战略规划,2014-2020》,这一个战略规划意味着未来能源改革将有重大的变化,但是从具体内容看是过去能源改革的继续。那么目前重提能源改革的背景是什么?

郑新业:能源问题必须要注意到大的背景趋势。在目前中国的政策话语中,其他的问题均使用“深化改革”一词,而唯独能源问题用语为“能源革命”。“能源革命”首先是李克强提出,接着习近平又进一步强调。中国这么多年来,政策话语已经很少用“革命”一词了,而且最高领导人还保持高度一致,这首先说明了能源问题的严重性,其次也说明了解决问题的非常规性。我们从最基本层面来看,能源问题的核心是能源需求增长速度太快,已经引发了很多问题。首先就是能源供给问题,能否保证能源安全,其次就是能源消费的负外部性也就是污染问题,第三个就是一些相关环境问题,通常说的就是气候变化。所以你可以发现,能源问题耗费中国政府大部分精力,国家领导人出访必谈能源问题,能源已经成为影响中国发展的关键要素。美国正在谋求自身能源能力的发掘,未来其能源独立之后,中东地区的稳定问题很可能变成中日韩印的问题。这一点,中日韩印事实上已经基本认识统一了。美国页岩气的开发,俄罗斯天然气出口,乃至中亚能源开发,受影响最大的都是东亚国家。可以说能源与环境问题,对于东亚国家而言,比较容易达成共识。目前能源是我们政治资源的耗费,未来会成为军事资源的耗费,这是一个可预见的结果。

南都:除了这些国际层面的能源压力以外,国内还有哪些压力?

郑新业:国内能源问题造成的直接政治压力也非常明显,首先就是环境污染问题,另一个是气候变化的压力,中国目前已经是排放温室气体最多的国家。所以从国内和国际政治角度看,能源革命至少有两个目标,处理保证能源供给与环境污染的冲突,处理保证能源供给与气候变化的冲突。这么一个能源问题的大背景下,再来看目前提出的能源政策改革步骤会更有帮助。除了这些趋势性问题,能源问题还有着三重约束,首先是能源安全压力,其次,污染排放压力,最后,不能影响国际竞争力与人民生活品质。所有的问题都必须要从这些基本约束来看,否则就会造成政策上避重就轻,无法执行。如果仅从能源供给角度看,中国并没有能源危险,我们的煤炭储量丰富,可以保证基本的能源供给。既能解决我们的能源安全问题,还能解决产业竞争力问题,廉价的煤保证了产品的价格竞争力。但是煤造成的污染已经越来越严重,污染已经成为了社会第一矛盾。

南都:过去十年,中国政府一直推动新能源开发,这方面对我们能源供需结构带来了什么变化?

郑新业:新能源开发,特别是所谓的风电和太阳能电力,一直是政府过去十年的一个主要努力方向。但是从结果看,并没有什么帮助,那点发电量不能满足能源需求于万一。而且新能源并不便宜,虽然从发电成本看,似乎是便宜。但是从整个供电系统看,如果这些新能源有限电力生产要供电上网,输配成本非常高。再看核电,发电能力有保证,目前看成本也很低。但是如果考虑到核废料的处理,成本还是被低估了,而且从全球来看,目前核废料还是没有一个比较好的处理方式。核电最大的麻烦还是推广难,核电收益较为隐性,但是核电损失则较为显性。核电客观发生事故的概率非常低,但是主观意愿认识上的事故概率非常高。同样核电造成的客观损失很小,但是主观损失判断则很大,特别是精神紧张造成的损失大。如果处理不好,核电的命运很可能和PX一样。核电的命运不是技术问题,而是社会问题。推广核电,政府必须要做体制性变化,从立法到政策贯彻都要有全面的变化。不要认为沟通教育可以解决问题,我们的调查数据显示,核电问题上,很多人是“无法教育”的。核电接受度和教育程度呈正U形,教育水平低和教育水平较高的群体,接受程度都很高。但是教育水平居于中间水平的,最为排斥核电。再者,目前中国政府的核电政策,既要推广核电,又要扶持核电制造业,这两个目标之间是有冲突的。是否可以在核电产业上复制高铁模式,这其中必然有些取舍。所以目前的现状就是,未来哪种能源既能满足需求,又比较清洁,而且还比较便宜。不敢说没有,但是至少是不知道的。

立足现实看能源改革方向

南都:那么我们应该怎么立足现实,对未来中国能源供需做出规划呢?

郑新业:从需求看,我们至少要对未来20年的能源需求做个估算。现在回过头去看2002年对中国未来十年的能源计算,当时都估计到了2010年左右的时候,中国能源年均量是20亿吨标准煤,但事实上消耗是32亿吨。所以以历史数据来做参照,很难估算未来的变化。过去十年能源消耗大幅度攀升,到底是因为加入WT O之后带来的出口猛增,还是因为城市化带来的房地产开发激增导致的,或是基础设施投资增强导致的。至少这三个原因都是我们预计之外的,未来还能继续吗?恐怕这种结构驱动因素也不会继续下去了。我们的总能源消耗不会这样高增长下去,G D P大国未必就是能源消耗大国。所以我们的能源供给压力并没有那么大,能源改革有比较充分的空间。另外必须要注意到,从能源的供给端来看,煤依然是我们的主体能源。过去几十年里无论能源供给怎么变动,煤都占我们的能源消费比重的70%以上。这一非常稳定的比例实际告诉我们,能源结构并不能有所谓的改善。从需求侧来看,制造业一直占60%以上,居民消费量很低,从上世纪90年代以来到现在,最多不过在15%左右。那么能源改革也好,电力改革也好,必须在这样一个大背景下做出顶层设计,确定目标。

南都:那么能源改革的目标是什么,目前能源局正在深圳推动输配电改革,这会给能源改革带来什么样的变化?

郑新业:保证能源供给仍然是第一目标,兼顾污染治理、竞争力提升以及居民消费价格。市场化仅是实现这一目标的手段,并非目标本身。目前电力改革应该说是整个能源改革的杠杆改革,输配电市场化,放开市场准入等多项之前停滞的改革准备继续推动。但是必须要先搞清楚改革的核心目的和内容,否则又会像十年前那样再次改革停滞。我个人以为,电改的核心内容就是发现真实成本。所以我认为深圳不是一个好的改革样本。我们现在电力供给结构三大块,火电、新能源含核电,以及水电,其中火电是主力。中间是电网,既独家买断电厂电力供给,又独家卖给消费端。消费结构也分为三块,企业消费、商业和事业单位消费、居民消费。除此外还有一些自备电站和分布式电站。居民消费又分为城市居民、农村居民和偏远地区的特殊保障服务。目前改革方案中最引人注目的就是一个,大客户直供。也就是发电能力强的电厂,主要是火电,向需求量大的制造业企业直供电,这相当于将电网高速公路化。现在打破电网的垄断似乎是各界比较一致的目标,但是请注意,电网的垄断是一个热山芋,打破之后不知道会烫着谁。我相信未来电力供给没有问题,那么能不能解决污染,提高企业竞争力,以及保证居民消费呢?大客户直供,会加大污染,保护高耗能企业,不会提高企业竞争力。而且高耗能产业继续做大,还会冲击我们的产业结构改革目标。

南都:这会对电网目前的垄断地位造成冲击吗?

郑新业:高速公路化,实际电网是受益者,并不会对其现在的地位有损失。目前电力体制最大的问题就是电网一家独大,垄断上下游,独买独卖。但是我们不能忽略的是电网长期通过高企业价格来补贴居民消费价格,这是一种交叉补贴。简单说就是企业补居民,东部补西部。毫不客气地说,国家电网担负着财政部和民政部的一半职能,既实现电网内交叉补贴,又提供普通公共服务。按照大用户直供的方案,电网就没有交叉补贴能力,也没有实施全面的公共服务的能力。目前看来维持这种补贴是可取的,居民用电实际量很小,不过六七千亿度,大约也就总电力消费的10%。从政治角度看,这对于维持社会稳定有意义。而且就算是纯经济效率讲,交叉补贴对效率也是有意义的。目前的电力定价并没有把污染成本算进去。高耗能企业用电量大,污染也大,所以对它们而言,应该增收一定的排污税。欧洲所谓的双重红利,对高污染企业征税,减少这类耗能产品的需求,从而获得绿色红利。又因为征收污染税,可以减少资本和个人所得税,就可以增加资本和劳动力投入,从而获得经济红利。此二者就构成“双重红利”。欧洲是通过税收体系来完成,我们通过电网价格交叉补贴来完成。再者从社会公平角度讲,电力使用在社会发展到一定阶段就是基本人权,必须要保证。按照成本核算,很多农村地区是用不起电的,所以一定的补贴保证电力供应也是必要的。未来新的电力体系,怎么维持目前这种交叉补贴效果则非常重要。

能源改革不能避重就轻

南都:如果综合起来看,深圳的电改似乎并未触及到这些问题?

郑新业:我认为深圳不是一个好的改革样本,是基于目前电网的发挥的全面职能角度讲的。深圳没有农村,是一个高度密集型城市,没有区域差别,财政收入又很高。更重要的,深圳的电力供给中核电占比相当大,并没有多少污染问题。所以深圳电力结构不具备典型意义,所有的计算参数都没有意义。我们目前发电端的竞争已经很充分了,2002年电力改革搞不起来,还有一个结构性原因就是供不应求,东北电网当时反应得就很明显。事实上,市场规律在供大于求的时候,比较能发挥作用。只有供给过剩的时候,才会出现淘汰。目前我们可以看到东北电网就出现这种情况,需求持续减少,电力企业大量窝电,这一下企业就晓得厉害了。所以比较而言,东北更合适做改革样本。

南都:那么电力改革政府应该怎么做呢?

郑新业:政府真正应该做的就两件事。第一建立负外部性定价体系,也就是污染定价,发现电力能源的真实成本,让电力价格涨上去。第二就是反托拉斯,防止电力企业和电网等相互勾结。一个竞争的市场,就没有必要管理其他的事情了。过去十年已经证明支持发展新能源是没效率的,不如搞好煤炭的清洁运用。电改最重要的内容就是政府能力的建设,如何设计制度,使得电厂能够去脱硫脱硝,企业有回报且不敢不做,否则受到严格的制裁。虽然深圳电改不是一个好样本,但是有一个方向是正确的,就是电网高速公路化。电网自然垄断,这确实没办法,但是必须要严格监管,核定输配电价。按照西方监管史,政府监管势必会造成企业有意膨胀自己的资产,不断借债造成自己的负债率上升。同时人为增加企业人力成本,简单说就是三个人的事情,五个人干,乃至贿赂收买政府监管人员。这就要求政府专门对电网的运营成本进行监管。电监会时期,这个工作尚在推行,但是电监会和能源局合并之后,反而不再推动了。另外就要保证电力监管避免出现旋转门,也就是今天是监管者,明天是被监管者,两边来回窜。政府自己要改进的有两点,其一是定价监管。经济学上最有效的定价是边际成本定价,但是如果边际成本定价,那么电网的固定资产投资就没法计算,这是不公平的。美国是平均成本定价,但前提是必须对企业做专门的科学有效的监管,因为电力企业很多都是专项设备,其成本计算空间很大。其实最好的办法还是无效监管就不监管,因为垄断企业不会把价格拉到一个不合理的程度。另一个问题就是政府规划拖着电网走,政府的规划失败导致电网投资失败。比如我们现在很多地方的鬼城,电网都要做配套投资,这些投资会随着鬼城的出现而浪费。工业开发区也是如此,如果没有企业,或者企业很少,实际电网的投资就浪费了。所以这些开发区的基础设施投资,应该由政府先期投资,增加其风险意识。

南都:那么交叉补贴的问题应该怎么做?

郑新业:交叉补贴如何改革也是一个重大问题,是否采取收专项基金的方式继续,还是保持目前的方式,这可以再作商榷。我以为目前的方式还是比较有效,居民用电可以适当上涨,事实上电力消费在居民消费中所占比例很小,同时居民用电在整个电力消费中占比也很小。所以涨价有充分的空间,而且补贴压力并不大。但是如果要涨价就必须要把其他的居民消费和公共服务价格降下去。其实总体看,过去阶梯电价改革收效甚微,因为居民电力消费本来就有限,属于改革的贫矿,没有多少内容。虽然需要改,但是并不是现在的主要矛盾。过去十年焦点都是新能源开发,实际上浪费了政府精力。如果过去十年政府像抓新能源一样抓煤炭的清洁利用,今天中国的污染问题不会这样。煤炭脱硫脱硝每度电才加一分五厘,比新能源便宜多了。这一错失,未来的能源改革不能再有了。

南都评论记者 李靖云

原标题:从能源“革命”看中国能源改革

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